Обзор практики рассмотрения споров, связанных с привлечением к административной ответственности за осуществление предпринимательской деятельности по организации азартных игр без государственной регистрации или без специального разрешения за 2011 год

Дата: 
05.10.2012

Обзор практики рассмотрения споров, связанных с привлечением к административной ответственности за осуществление предпринимательской деятельности по организации азартных игр без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии) (части 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) за 2011 год

 

Предметом исследования настоящего обзора является судебная практика Арбитражного суда РСО-Алания за 2011 года по рассмотрению дел, связанных с привлечением к административной ответственности за осуществление предпринимательской деятельности по организации азартных игр без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии) (части 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
Целью обобщения является анализ вынесенных судом первой инстанции решений, причин их отмен вышестоящими инстанциями.
Согласно статистическим данных за 2011 год Арбитражным судом Республики Северная Осетия – Алания было рассмотрено 20 дел о привлечении виновных к административной ответственности, предусмотренной частью 2 ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за осуществление предпринимательской деятельности по организации азартных игр без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии).
По результатам рассмотрения дел были приняты следующие решения: по 11 делам нарушители привлечены к административной ответственности с конфискацией орудия административного правонарушения, по 2 делам - привлечены к административной ответственности без конфискации орудия административного правонарушения, по 7 делам - отказано в привлечении к административной ответственности в связи с истечением срока давности.
Основанием для привлечения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности за осуществление предпринимательской деятельности по организации азартных игр без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии) явились следующие правовые нормы.
В соответствии с частью 2 статьи 14.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой.
Федеральный закон от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон о лицензировании) регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности в соответствии с перечнем, предусмотренным пунктом 1 статьи 17 данного Федерального закона.
По положениям статьи 2 Закона о лицензировании лицензия - это специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю; лицензируемый вид деятельности - вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии в соответствии с указанным Федеральным законом.
Подпункт 77 пункта 1 статьи 17 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности, согласно которому деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игрового оборудования (кроме игровых столов), подлежала лицензированию, утратил силу с 30.06.2009.
Правовые основы государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр на территории Российской Федерации определяются Федеральным законом от 29.12.2006 N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 244-ФЗ), устанавливающим ограничения осуществления данной деятельности в целях защиты нравственности, прав и законных интересов граждан.
В соответствии со статьей 2 Закона N 244-ФЗ правовое регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 29.12.2006 N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, а также может осуществляться принятыми в соответствии с настоящим Федеральным законом иными нормативными правовыми актами.
Статьей 4 Закона N 244-ФЗ установлены основные понятия, используемые для целей названного Федерального закона.
В силу части 1 статьи 5 Закона N 244-ФЗ деятельность по организации и проведению азартных игр может осуществляться лишь организаторами азартных игр при соблюдении требований, предусмотренных данным Федеральным законом, другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами.
Согласно части 2 статьи 9 Закона N 244-ФЗ игорные зоны создаются на территориях следующих субъектов Российской Федерации: Алтайского края, Приморского края, Калининградской области, Краснодарского края и Ростовской области.
В силу пункта 3 части 1 статьи 3, пункта 8 статьи 4, части 2 статьи 13 Закона N 244-ФЗ деятельность по организации и проведению азартных игр в игорной зоне осуществляется на основании разрешения, выдаваемого органом управления игорной зоной в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации (соглашением между органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации), в том числе путем проведения аукциона или конкурса.
В соответствии с частью 3 статьи 5 отмеченного Федерального закона азартные игры с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет, а также средств связи, запрещены.
Исходя из системного толкования норм Закона N 244-ФЗ, существует запрет на деятельность по организации и проведению азартных игр вне игорных зон.
Согласно части 4 статьи 2 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" информационно-телекоммуникационная сеть - это технологическая система, предназначенная для передачи по линиям связи информации, доступ к которой осуществляется с использованием вычислительной техники.
По положениям части 1 статьи 15 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" использование информационно-телекоммуникационных сетей осуществляется с соблюдением требований законодательства в Российской Федерации.
Пунктом 28 статьи 2 Федерального закона "О связи" установлено, что связь - это технические и программные средства, используемые для формирования, приема, обработки, хранения, передачи, доставки сообщений электросвязи или почтовых отправлений, а также иные технические и программные средства, используемые при оказании услуг связи для обеспечения функционирования сетей связи.
В соответствии с частью 9 статьи 16 Федерального закона N 244-ФЗ деятельность игорных заведений, не имеющих предусмотренного данным Федеральным законом разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне, должна быть прекращена до 1 июля 2009 года, за исключением букмекерских контор и тотализаторов, соответствующих требованиям законодательства.
Согласно пункту 4 статьи 8 Закона N 244-ФЗ разрешение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне - выдаваемый в соответствии с настоящим Федеральным законом документ, предоставляющий организатору азартных игр право осуществлять деятельность по организации и проведению азартных игр в одной игорной зоне без ограничения количества и вида игорных заведений.
В силу статьи 13 Закона N 244-ФЗ разрешение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне предоставляет организатору азартных игр право осуществлять деятельность по организации и проведению азартных игр в игорной зоне при соблюдении требований и ограничений, установленных решением о создании соответствующей игорной зоны.
Разрешение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне выдается органом управления игорной зоной в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации (соглашением между органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации), в том числе путем проведения аукциона или конкурса.
В соответствии со статьей 2 и пунктом 1 статьи 7 Закона N 128-ФЗ вид деятельности, на осуществление которой выдана лицензия, может выполняться только получившим ее юридическим лицом при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий.
В статье 8 Закона N 244-ФЗ содержится положение о том, что организация и проведение азартных игр могут осуществляться исключительно работниками организатора азартных игр.
Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 04.10.2006 N 441-О указал на то, что приобретаемое на основе лицензии право осуществлять определенный вид деятельности обусловливает персонифицированный характер лицензии, означающий, что лицензируемая деятельность всегда должна выполняться только лицензиатом. В противном случае, а именно при передаче возникшего в силу лицензии права на осуществление конкретного вида деятельности другому лицу, утрачивается смысл лицензирования.
Дела о привлечении к административной ответственности за безлицензионную предпринимательскую деятельность, в случае, если получение лицензии предусмотрено законом, в рассматриваемый период  относились  к подведомственности арбитражных судов (часть 3 статьи 23.1 КоАП РФ).
Согласно части 1 статьи 4.5 КоАП срок для привлечения к административной ответственности на основании части 2 статьи 14.1 КоАП составляет три месяца (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей) со дня совершения административного правонарушения.
При рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.
При рассмотрении дел определенную сложность вызвал вопрос о том по каким признакам определяется игровое оборудование.
Судебной практикой выработано два подхода:
Игровыми автоматами являются, в том числе, компьютеры, посредством которых создается доступ к азартным играми в сети интернет, к виртуальным денежным средствам и сайтам с азартными играми, подключение к сайтам, предоставляющим услуги по проведению азартных игр.
Закон 224-ФЗ не ограничивает перечень игрового оборудования только игровыми столами и игровыми автоматами, к такому оборудованию относится иное игровое оборудование, предусмотренное данным Законом.
Исходя из положений пункта 16 статьи 4 Закона N 224-ФЗ, под игровым оборудованием понимаются устройства или приспособления, используемые для проведения азартных игр, способствующие проведению азартных игр.
Исходя из положений Закона N 224-ФЗ, можно сделать вывод, что оборудованием, позволяющим учитывать ставки, определять результаты азартной игры и выплачивать денежный выигрыш, может быть любое оборудование, позволяющее это делать, в том числе компьютерная техника.
Согласно части 1 статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте.
Игровое оборудование является объектом, ограниченным в обороте, так как владение им разрешено исключительно на основании лицензии (часть 3 статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Поскольку оборудование, применяемое для организации азартных игр, не должно использоваться кроме как в специально установленных игорных зонах, то оно (оборудование) подлежит изъятию на основании части 3 статьи 3.7 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.
С учетом изложенного при рассмотрении дела № А61-1750/2011 суд первой инстанции пришел к выводу о том, что 7 системных блоков, которые были изъяты в ходе осмотра интернет-кафе, являются игровым оборудованием. Суд указал на то, что указанные компьютеры относятся к предметам административного правонарушения, собственник которых не установлен, в связи с чем, изъял их из незаконного владения ИП Батяева Э.А. с обращением их в доход государства.
Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.12.2011 по делу N А61-1750/2011 решение оставлено без изменения, а жалоба ИП Батяева без удовлетворения.
Противоположный подход был применен при рассмотрении аналогичного дела в отношении того же ИП Батяева Э.А. при рассмотрении дела № А61-1751/2011.
Суд первой инстанции, как и в предыдущем случае, изъял системные блоки, которые были использованы при проведении азартных игр.
Отменяя решение суда в указанной части, суд апелляционной инстанции исходил из того, что в силу требований пункта 2 статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается (объекты, изъятые из оборота), должны быть прямо указаны в законе.
Изъятые у предпринимателя системные блоки не являются объектами, изъятыми из оборота, заявителем не была проведена экспертиза, позволяющая установить, что данные системные блоки являются игровыми аппаратами.
(Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.11.2011 по делу N А61-1751/2011)

   Другим важным моментом для рассмотрения дел указанной категории является вопрос о возможности конфискации оборудования, используемого в качестве орудия административного правонарушения.
Для правильного разрешения вопроса необходимо руководствоваться правовым подходом, выработанном Конституционным Судом РФ.  
Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 25.04.2011 N 6-П признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации положения части 2 статьи 8.28 КоАП РФ в той мере, в какой эти положения во взаимосвязи с частью 1 статьи 3.7 данного Кодекса допускают в качестве административного наказания конфискацию орудия совершения административного правонарушения, принадлежащего на праве собственности лицу, не привлеченному к административной ответственности за данное административное правонарушение и не признанному в законной процедуре виновным в его совершении.
Имущество, принадлежащее хозяйствующим субъектам на праве собственности, может быть свободно использовано ими для осуществления предпринимательской деятельности, в том числе посредством заключения различных сделок гражданско-правового характера (включая договоры аренды) и в случаях, предусмотренных законом, может быть безвозмездно изъято у собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения (пункт 1 статьи 243 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Таким образом, имущество может быть безвозмездно изъято у собственника только по решению суда в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения).
Примером того, как суд отказал в конфискации имущества,  может служить дело № А61-1736/11
УВД по г.Владикавказ обратилось с иском в Арбитражный суд РСО-Алания к индивидуальному предпринимателю о привлечении к административной ответственности  по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ в виде штрафа за организацию и проведение азартных игр. Вина предпринимателя была доказана, сам он привлечен к административной ответственности в виде штрафа.
В соответствии с частью 3 статьи 3.7 КоАП РФ вещественные доказательства, изъятые по акту, возвращены предпринимателю, в связи с тем, что судом установлено, что компьютерное оборудование принадлежит иному лицу – администратору клуба.
Практика Арбитражного суда соответствует практике вышестоящих инстанций. Постановление 14 ВАС от 09.02.2012 по делу№А05-9291-2011.
Возможность осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр, в том числе, в букмекерских конторах и тотализаторах, на основании агентских и иных гражданско-правовых договоров без лицензии не предусмотрена законодательством, регулирующим данные правоотношения.
Дело№А61-898/11.
УВД по г. Владикавказу обратилось с иском в Арбитражный суд РСО-Алания к индивидуальному предпринимателю о привлечении к административной ответственности  по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ в виде штрафа за безлицензионную деятельность.
Вина предпринимателя в организации и проведении азартных игр в отсутствие лицензии материалами дела подтверждена.
Ответчиком был представлен агентский договор, заключенный между букмекерской конторой (принципал) и индивидуальным предпринимателем (агент), по условиям которого агент выполняя поручения по настоящему договору действует от имени и за счет принципала.
Предприниматель привлечен к административной ответственности в виде взыскания штрафа с конфискацией орудия административного правонарушения – системного блока ЭВМ.
Схожие  обстоятельства  имели место при рассмотрении  дела А61-698/11.
Индивидуальный предприниматель осуществляла прием ставок на результат и событие спортивных соревнований на основании агентского договора, заключенного с букмекерской конторой (принципал). Однако лицензия на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в помещении, в котором были организованы азартные игры, ни индивидуальному предпринимателю, ни принципалу не выдавалась. Предприниматель привлечена к административной ответственности в виде взыскания штрафа  без конфискации орудия производства.
Индивидуальный предприниматель обжаловала решение Арбитражного суда РСО-Алания, полагая, что наличие агентского договора с лицом, владеющим лицензией, позволял принимать ставки на законных основаниях.
Решение Арбитражного суда РСО-Алания оставлено без изменения, жалоба без удовлетворения.
Согласно пункту 5 статьи 4 и части 1 статьи 6 Федерального закона от 29.12.2006 N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон от 29.12.2006 N 244-ФЗ) организаторами азартных игр могут выступать исключительно юридические лица, зарегистрированные в установленном порядке на территории Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 14 Закона от 29.12.2006 N 244-ФЗ и подпунктом 104 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон от 08.08.2001 N 128-ФЗ) букмекерские конторы (за исключением открываемых в игорных зонах) могут быть открыты исключительно на основании лицензий на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах, порядок выдачи которых определяется Правительством Российской Федерации.
В силу статьи 2 и пункта 1 статьи 7 Закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ вид деятельности, на осуществление которой выдана лицензия, может выполняться только получившим ее лицом при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий.
Из анализа перечисленных норм права следует, что деятельность по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах без лицензии является незаконной, следовательно, действия лица, фактически осуществляющего такой вид деятельности, образуют состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.
Изложенные выводы соответствуют правовой позиции, сформулированной в постановлении Президиума  Высшего Арбитражного Суда РФ  от 13.01.20011 № 9174/10.
По семи делам Арбитражный суд РСО-Алания отказал в удовлетворении требований о привлечении к административной ответственности по части 2 статьи 14.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, составляющий три месяца с момента совершения административного правонарушения.
Согласно пункту 6 статьи 24.5 КоАП РФ одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, является истечение сроков давности привлечения к административной ответственности.
На момент рассмотрения настоящего дела в Президиуме истек срок давности, установленный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ.
Поскольку этот срок не подлежит восстановлению, суд в случае его пропуска принимает решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности в соответствии с частью 2 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В настоящее время законодатель ужесточил порядок проведения азартных игр, усилив ответственности за совершаемые в этой сфере правонарушения. Кодекс РФ об административных правонарушениях был дополнен ст. 14.1.1 "Незаконные организация и проведение азартных игр". Часть 1 этой статьи предусматривает административную ответственность за организацию и (или) проведение азартных игр с использованием игрового оборудования вне игорной зоны либо с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет, а также средств связи, в том числе подвижной связи; ч. 2 - за организацию и (или) проведение азартных игр без полученного в установленном порядке разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне, а равно осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах без лицензии. В соответствии с ч. 3 ст. 14.1.1 КоАП административному преследованию подлежит осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне с нарушением условий, предусмотренных разрешением, а равно осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах с нарушением условий, предусмотренных лицензией. Санкция ч. ч. 1 и 2 указанной статьи предусматривает назначение административного наказания в виде штрафа с конфискацией игрового оборудования, санкция ч. 3 ст. 14.1.1 - в виде штрафа.
Рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.1.1 КоАП, отнесено к компетенции судей суда общей юрисдикции.

 

Сервис временно не доступен