Обзор практики рассмотрения споров, связанных с обжалованием решений и действий (бездействий) антимонопольных органов, рассмотренных Арбитражным судом Республики Северная Осетия-Алания в 2020-2021 годах

О Б З О Р

практики рассмотрения споров, связанных с обжалованием решений и действий (бездействий) антимонопольных органов, рассмотренных Арбитражным  судом Республики Северная Осетия-Алания в 2020-2021 годах

       

Настоящий обзор подготовлен в соответствии с планом работы Арбитражного суда Республики Северная Осетия-Алания на 2 полугодие 2021 года.

Предметом настоящего обзора являются дела по заявлениям об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) антимонопольных органов, дела, связанные с применением антимонопольного законодательства.

Целью обобщения является анализ вынесенных судом первой инстанции решений, причин их отмен вышестоящими инстанциями и формирование судебной практики, направленной на наиболее быстрое и качественное рассмотрение и вынесение законных и обоснованных судебных актов по данной категории споров.

За 2020 год и 9 месяцев 2021 года Арбитражным судом Республики Северная Осетия - Алания были  рассмотрены 97 дел данной категории споров, из них:

-  об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) антимонопольных органов 54 дела.

-  об оспаривании решений антимонопольных органов о привлечении к административной ответственности 40 дел;

-  о привлечении к административной ответственности 3 дела, заявления удовлетворены.

Антимонопольное законодательство Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации и состоит из Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", иных федеральных законов, регулирующих отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и отнесены к сфере применения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 2, статья 3 Закона о защите конкуренции).

Конституция Российской Федерации гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности (часть 1 статьи 8); равенство прав и свобод человека и гражданина (часть 1 статьи 19); свободное использование каждым своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (часть 1 статьи 34); не допускает экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (часть 2 статьи 34); определяет необходимость создания условий для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан (статья 75.1).

 Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах, возникающих в связи  с применением судами антимонопольного законодательства», утвержденного постановлением № 2 от 04 марта 2021 года, при рассмотрении споров, связанных с применением антимонопольного законодательства, судам необходимо исходить из того, что названные конституционные нормы и положения Гражданского кодекса обусловливают цели, принципы и сферу применения антимонопольного законодательства (статьи 1, 3 Закона) и в связи с этим, должны учитываться при толковании, выявлении смысла и применении положений Закона о защите конкуренции, иных правовых актов, регулирующих отношения, связанные с защитой конкуренции, и отнесенных к сфере антимонопольного законодательства, а также при применении антимонопольных норм к конкретным участникам рынка.

В связи с этим при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства и квалификации нарушения со ссылкой на соответствующие акты законодательства (например, Закон о торговле, Федеральный закон от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении", Федеральный закон от 31 марта 1999 года N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", Федеральный закон от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении") и об определении границ компетенции антимонопольного органа судам в соответствии с частью 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции в каждом случае необходимо оценивать, относятся ли непосредственно применяемые нормативные положения к антимонопольным требованиям, предъявляемым к участникам оборота, в частности направлены ли соответствующие нормы на защиту конкуренции на товарных рынках, в том числе на предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

В целях защиты конкуренции антимонопольные органы реализуют публичные (властные) полномочия в порядке и формах, которые установлены законом, в частности посредством рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, выдачи обязательных для исполнения предписаний (часть 1 статьи 1, части 1 - 4 статьи 23, часть 1 статьи 50 Закона о защите конкуренции).

Закрепление за антимонопольными органами указанных полномочий не исключает права участников рынка (хозяйствующих субъектов-конкурентов; потребителей, включая потребителей-граждан), чьи права и законные интересы нарушены в результате неисполнения требований антимонопольного законодательства иными участниками рынка, на защиту своих гражданских прав на основании положений Закона о защите конкуренции, включая право на обращение в суд с соответствующими требованиями к иным участникам гражданского оборота (пункт 1 статьи 11 Гражданского кодекса).

В соответствии с частью 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений (далее для целей данного раздела - процедуры определения поставщика, процедуры) запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе координация организаторами или заказчиками процедур определения поставщика деятельности их участников, создание участнику (участникам) преимущественных условий участия, нарушение порядка определения победителя, участие организаторов и (или) заказчиков, их работников в процедурах определения поставщика.

По смыслу взаимосвязанных положений части 1 статьи 1, частей 1 и 4 статьи 17, части 5 статьи 18 Закона о защите конкуренции антимонопольный контроль допускается в отношении процедур, обязательность проведения которых прямо предусмотрена законом и введена в целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования (далее - обязательные процедуры), например конкурентных процедур определения поставщика в соответствии со статьей 24 Закона о контрактной системе.

Пунктами 1, 2 и 4 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции установлены запреты на осуществление организатором обязательных процедур, конкурентных закупок или заказчиком действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, включая запреты на координацию деятельности участников, создание преимущественных условий участия для отдельных ее участников (в том числе посредством открытия доступа к информации), нарушение порядка определения победителя.

Обязательные процедуры, конкурентные закупки, проведенные с нарушением правил части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, и договор, заключенный по их результатам, могут быть признаны недействительными по иску антимонопольного органа и (или) заинтересованного лица (часть 4 статьи 17, часть 5 статьи 18 Закона о защите конкуренции). К заинтересованным лицам, имеющим право на оспаривание обязательной процедуры, конкурентной закупки и договора, заключенного с победителем (оспоримой сделки), относятся, в частности, участники такой процедуры, конкурентной закупки, стороны договора, заключенного по ее результатам.

Рассматривая иски заинтересованных лиц о признании обязательных процедур, конкурентных закупок, договоров, заключенных по их результатам, недействительными и о применении последствий их недействительности, суду требуется проверить:

- наличие нарушения статьи 17 Закона, в том числе, что совершенное действие (бездействие) привело или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции;

- ущемление прав заявителя как участника рынка, охраняемого законом интереса заинтересованного лица в таком признании и применении последствий, в частности, имеется ли фактическая возможность для восстановления прав истца, например, могло ли данное лицо стать победителем при отсутствии нарушений проведения процедуры, конкурентной закупки исходя из всей совокупности условий торгов (статьи 166, 449 Гражданского кодекса, статья 17 Закона).

При возникновении споров, разрешение которых требует оценки соблюдения антимонопольными органами установленной компетенции и порядка реализации полномочий, судам необходимо принимать во внимание, при выполнении каких функций и во исполнение каких требований законодательства антимонопольным органом приняты соответствующие акты.

Так, рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства, по общему правилу, осуществляется антимонопольным органом в соответствии с главой 9 Закона о защите конкуренции. Иной порядок рассмотрения дел может быть прямо предусмотрен законом.

Если иное не установлено законодательством, то определенные Законом о защите конкуренции формы и порядок реализации функций антимонопольного органа подлежат применению в случае нарушения соответствующими лицами специальных антимонопольных требований и запретов, которые содержатся в иных федеральных законах. В частности, на основании части 2 статьи 16 Закона о торговле установленные правила реализации антимонопольными органами своих полномочий применяются при выявлении нарушений (признаков нарушений), указанных в статьях 9, 13 - 15 Закона о торговле.

В тех случаях, когда Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные органы реализуют контрольно-надзорные функции в иных сферах правового регулирования, правила реализации полномочий, установленные Законом о защите конкуренции, не применяются, если иное прямо не предусмотрено законодательством. Например, порядок рассмотрения дел, предусмотренный главой 9 Закона о защите конкуренции, не применяется при нарушении положений Закона о контрактной системе и Закона о закупках за исключением случаев, когда имеются признаки нарушения статьи 17 Закона о защите конкуренции. Иное прямо предусмотрено в отношении жалоб участников закупки на действия (бездействие) заказчика при проведении по правилам Закона о закупках конкурентных закупок, которые в силу статьи 18.1 Закона о защите конкуренции подлежат рассмотрению в установленном данной нормой порядке, но по основаниям, установленным частью 10 статьи 3 Закона о закупках.

Несоблюдение определенного законом порядка реализации полномочий антимонопольным органом может являться основанием для признания недействительными соответствующих актов антимонопольного органа, если это привело или могло привести к нарушению прав и законных интересов соответствующего лица.

Исходя из взаимосвязанных положений пункта 2 статьи 22, пунктов 2 - 3.1 части 1 статьи 23 и части 4 статьи 41 Закона о защите конкуренции к полномочиям антимонопольных органов при выявлении нарушений антимонопольного законодательства относится выдача хозяйствующим субъектам и иным лицам предписаний, направленных на прекращение соответствующих нарушений, устранение их последствий, включая восстановление положения, существовавшего до нарушения.

По общему правилу, решения и (или) предписания оспариваются в арбитражном суде по месту нахождения антимонопольных органов, принявших эти акты (пункты 2 и 5 части 1 статьи 29 и статья 35 АПК РФ, части 1 и 1.1 статьи 52 Закона о защите конкуренции).

Несоблюдение установленного порядка рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства может являться основанием для признания недействительными решения и (или) предписания антимонопольного органа, вынесенных по результатам рассмотрения дела, если допущенные нарушения являлись существенными (часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Существенность нарушений оценивается исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны для лица, обратившегося в суд, а также возможного влияния допущенных нарушений на исход дела.

В частности, суд может признать существенным нарушением принятие комиссией решения об установлении в действиях ответчика по делу факта нарушения антимонопольного законодательства в отсутствие ранее выданного заключения об обстоятельствах дела; принятие комиссией решения за сроками давности, определенными статьей 41.1 Закона о защите конкуренции; неуведомление лица о времени и месте рассмотрения дела антимонопольным органом; принятие решения по делу в отсутствие кворума; необеспечение лицам, в отношении которых ведется производство, возможности ознакомиться с материалами дела, в том числе с аналитическим отчетом о состоянии конкуренции на товарном рынке; необеспечение возможности дать объяснения по делу до принятия решения.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ вынесенное на основании закона предписание антимонопольного органа может быть признано недействительным полностью или в соответствующей части, если суд установит, что оспариваемое предписание нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку указанные в нем меры являются несоразмерными.

При оценке соразмерности мер, указанных в предписании, суд принимает во внимание, являются ли они необходимыми для устранения нарушения антимонопольного законодательства или для достижения иных целей, определенных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 23 Закона. Указанные в предписании меры могут быть также признаны несоразмерными, если их исполнение влечет значительные для хозяйствующего субъекта убытки и имеется возможность устранения допущенного нарушения иным, менее обременительным способом.

 Рассматривая дело об оспаривании актов, решений, действий (бездействия) антимонопольных органов, арбитражный суд на основании части 1 статьи 64 АПК РФ, по общему правилу, проверяет законность соответствующего акта, решения, действия (бездействия) на основании доказательств, собранных и раскрытых в ходе производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Поскольку судебное разбирательство не подменяет установленный Законом порядок рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства (статьи 39, 43 Закона о защите конкуренции), дополнительные доказательства принимаются арбитражным судом в случае, если лицо, ходатайствующее об их принятии, включая антимонопольный орган, обосновало невозможность их представления на стадии рассмотрения дела в антимонопольном органе по причинам, не зависящим от него, и суд признает эти причины уважительными, в частности, если имелись объективные препятствия для получения и (или) представления доказательств до вынесения оспариваемого акта. Например, не может быть принят в качестве доказательства, представляемого антимонопольным органом, аналитический отчет, составленный после завершения рассмотрения в административном порядке дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В случае принятия дополнительных доказательств суд по ходатайству лица, участвующего в деле, в целях предоставления другой стороне возможности ознакомления с новыми доказательствами и представления опровергающих их доказательств вправе объявить перерыв в судебном заседании или отложить судебное разбирательство (статьи 158 и 163 АПК РФ).

Антимонопольный орган вправе обратиться в арбитражный суд с иском (заявлением) о понуждении соответствующего лица к исполнению мер, указанных в ранее выданном ему предписании (подпункт "и" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции).

Судам необходимо учитывать, что данное право может быть реализовано антимонопольным органом при состоявшемся факте бездействия лица по устранению выявленных нарушений антимонопольного законодательства.

Поскольку требования антимонопольного органа о понуждении к принятию мер, указанных в предписании, вытекают из публичных правоотношений, данные требования подлежат рассмотрению по правилам, определенным главой 22 АПК РФ.

При рассмотрении исков (заявлений) антимонопольных органов, основанных на фактах нарушения соответствующими лицами антимонопольного законодательства, арбитражным судам необходимо учитывать, что непринятие ответчиком мер к оспариванию решений и (или) предписаний антимонопольного органа не должно расцениваться как его согласие с заявленным требованием. Согласно части 2 статьи 65, части 1 статьи 168 АПК РФ при рассмотрении указанных исков (заявлений) суд проверяет соответствие закону и обоснованность требований антимонопольного органа по существу, исходя из доводов сторон и подлежащих применению норм права.

Лица, чьи права нарушены в результате несоблюдения требований антимонопольного законодательства иными участниками гражданского оборота, вправе самостоятельно обратиться в соответствующий суд с иском о восстановлении нарушенных прав, в том числе с требованиями о понуждении к заключению договора, признании договора недействительным и применении последствий недействительности, с иском о признании действий нарушающими антимонопольное законодательство, в том числе иском о признании действий правообладателя актом недобросовестной конкуренции, а также с иском о возмещении убытков, причиненных в результате антимонопольного нарушения (пункт 4 статьи 10, статья 12 Гражданского кодекса, часть 3 статьи 37 Закона о защите конкуренции).

Закон о защите конкуренции не содержит указаний на то, что защита гражданских прав в административном порядке (путем рассмотрения антимонопольным органом дел о нарушениях антимонопольного законодательства) исключается при наличии возможности обратиться в суд или, наоборот, является обязательным условием обращения лиц, чьи права нарушены, в суд. Следовательно, если лицо за защитой своих прав обратится в суд, не подавая до этого соответствующего заявления в антимонопольный орган, суд не может оставить такое заявление без рассмотрения.

Если иск предъявлен после окончания рассмотрения антимонопольным органом дела, в рамках производства по которому установлен факт соответствующего нарушения антимонопольного законодательства, истец освобождается от доказывания данного факта, а также обоснования законного интереса в защите его прав, и антимонопольный орган привлекается к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований. В то же время наличие акта антимонопольного органа, содержащего вывод о нарушении ответчиком антимонопольного законодательства, не исключает права ответчика представить суду доказательства, опровергающие данный вывод.

Если нарушение антимонопольного законодательства не устанавливалось антимонопольным органом, бремя доказывания факта нарушения антимонопольного законодательства, в том числе по проведению анализа рынка, возлагается на истца.

За анализируемый период в суде из 97 рассмотренных дел данной категории вышестоящими инстанциями были отменены 5 дел:

1. Дело № А61-2565/2019:

Конкурсный управляющий Общества обратился в суд с заявлением к Управлению антимонопольной службы о признании недействительным решения, признавшим заявителя нарушившим требований пункта 9 статьи 110 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» от 26.10.2002 №127-ФЗ, в связи с нарушением конкурсным управляющим срока опубликования сообщения о продаже имущества.

Решением суда от 29.08.2019, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 28.10.2019 в удовлетворении заявленных требований конкурсного управляющего отказано. Постановлением Арбитражного суда СевероКавказского округа от 21.01.2021 судебные акты отменены, жалоба конкурсного управляющего удовлетворена.

Должник признан несостоятельным (банкротом), в отношении него введена процедура конкурсного производства (дело №А61-1048/2016), назначен конкурсный управляющий.

Общество обратилось в управление с жалобой на действия конкурсного управляющего, выразившиеся в нарушении порядка проведения торгов, указав, что, как заинтересованное лицо в приобретении имущества должника, не смог ознакомиться с информацией о торгах и принять в них участие, в связи с нарушением конкурсным управляющим требований пункта 9 статьи 110 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» от 26.10.2002 №127-ФЗ, а именно  тридцатидневного срока опубликования сообщения о продаже имущества. Решением УФАС жалоба Общества признана обоснованной. Не согласившись с указанным решением, конкурсный управляющий обратился в арбитражный суд.

В силу пункта 5 статьи 18.1 Закона о банкротстве арбитражный управляющий являлся организатором торгов, и открытый аукцион по продаже имущества предприятия проведен им на основании статьи 110 данного Закона.

В части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции установлено, что по правилам указанной статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов; акты и (или) действия (бездействие) уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей, могут быть обжалованы юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, права или законные интересы которых, по их мнению, нарушены в результате осуществления в отношении таких лиц процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, либо предъявления требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства (часть 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции).

Полномочия антимонопольного органа по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продажи государственного или муниципального имущества определены пунктом 4.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции.

Подпунктом «а» пункта  3.1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции установлено, что антимонопольный орган выдает организатору торгов, оператору электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, продавцу государственного или муниципального имущества, организатору продажи обязательные для исполнения предписания о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации и проведения торгов, продажи государственного или муниципального имущества (далее в настоящем пункте - торги), порядка заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, в том числе предписания об отмене протоколов, составленных в ходе проведения торгов, о внесении изменений в документацию о торгах, извещение о проведении торгов, об аннулировании торгов.

В рассматриваемом случае конкурсный управляющий являлся организатором открытых торгов в форме аукциона, участвовать в которых могло любое лицо.

Согласно тексту обжалуемого акта конкурсным управляющим были изменены как сроки  подачи заявок на участие в торгах, так и срок подведения итогов торгов с 15.03.2019 на 26.04.2019, что не соответствует требованиям части 8 статьи 110 Закона о банкротстве, поскольку составляет менее чем двадцать пять рабочих дней со дня опубликования и размещения сообщения о проведении торгов.

Согласно пункту 9 статьи 110 Закона о банкротстве не позднее чем за тридцать дней до даты проведения торгов их организатор обязан опубликовать сообщение о продаже предприятия в порядке, установленном статьей 28 данного Федерального закона, и в печатном органе по месту нахождения должника.

Статья 448 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает в качестве общего правила обязанность организатора торгов известить о проведении торгов не менее чем за тридцать дней до их проведения. При этом извещение должно содержать, во всяком случае, сведения о времени, месте и форме торгов, их предмете и порядке проведения, в том числе об оформлении участия в торгах, определении лица, выигравшего торги, а также сведения о начальной цене.

Пункт 4 информационного письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.12.2005 № 101 разъясняет, что извещение о проведении торгов направлено на привлечение наибольшего количества заинтересованных лиц с целью выявления наилучшего предложения об условиях продажи (наивысшей цены). Согласно пунктам 8, 9 статьи 110 Закона о банкротстве срок представления заявок на участие в торгах должен составлять не менее чем двадцать пять рабочих дней со дня опубликования и размещения сообщения о проведении торгов. Не позднее чем за тридцать дней до даты проведения торгов их организатор обязан опубликовать сообщение о продаже предприятия в порядке, установленном статьей 28 Закона о банкротстве.

По смыслу абзаца 3 пункта 8 и пункта 9 статьи 110 Закона о банкротстве между датой опубликования сообщения о продаже предприятия и датой проведения торгов должно быть не менее 30 дней.

Судами установлено, что указанному порядку публикации сообщения соответствует пункт 3.5 определения суда от 10.10.2018 по делу № А61-1048/2016, которым утверждено предложение порядке, сроках и условиях продажи залогового имущества. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из следующих обстоятельств.

Торги в форме аукциона, открытого по составу участников с открытой формой подачи предложений о цене имущества должника состоялись 26.04.2019; сообщение о возобновлении торгов, приостановленных определением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 04.03.2019 по делу № А61-1048/2016, размещено конкурсным управляющим на сайте ЕФРСБ 13.04.2019; в извещении указано, что прием заявок на участие в аукционе возобновляется с 15.04.2019 в 11 часов 00 минут и прекращается 23.04.2019 в 17 часов 00 минут; подведение итогов состоится 26.04.2019. Данное объявление конкурсным управляющим опубликовано в газете «КоммерсантЪ» 13.04.2019. Судебные инстанции указали, что конкурсный управляющий опубликовал и разместил сообщение о продаже имущества должника 13.04.2019, а торги состоялись 26.04.2019, т. е. срок подачи заявок составил 10 календарных дней (7 рабочих дней) со дня публикации и размещения сообщения о проведении торгов, в результате чего сделали вывод о нарушении управляющим требований Закона о банкротстве.

Вместе с тем судами неправильно применены положения Закона о банкротстве, поскольку сделан вывод о том, что фактически торги проведены заново.

Из материалов дела следует, что изначальная публикация дана 01.02.2019, за 30 дней до торгов, назначенных на 15.03.2019. В связи с принятием судом кассационной инстанции в рамках дела № А61-1048/2016 определения о приостановлении исполнения определения Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 10.10.2018 и постановления Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2019 по делу № А61-1048/2016 до рассмотрения кассационной жалобы, которыми утвержден порядок реализации имущества, выставленного на торги, управляющий правомерно приостановил прием заявок.

Из материалов дела следует, что фактически заявки принимались с 04 февраля по 03 марта 2019 года, в течение двадцати рабочих дней до приостановки торгов. После отмены приостановления судебных актов по делу № А61-1048/2016 прием заявок был возобновлен с 15.04.2019г. в 11 ч. 00 мин. и прекращен 23.04.2019г. в 17 ч. 00 мин., осуществлялся еще 7 рабочих дней после возобновления торгов.

Приостановление торгов до вступления в законную силу судебного акта, подлежащего вынесению по результатам рассмотрения спора относительно действительности положения о порядке реализации имущества в части установления начальной цены предмета торгов, не противоречит Закону о банкротстве и вызвано наличием правовой неопределенности относительно правомерности дальнейшего проведения торгов. Кроме того, не представлено доказательств того, что приостановление повлекло невозможность участия в торгах иных лиц или утрату возможности реализации имущества по более высокой цене. Законом о банкротстве не предусмотрена обязанность управляющего осуществить публикацию о возобновлении торгов за тридцать дней до даты проведения аукциона, выводу антимонопольного органа основаны на ошибочном толковании положений Закона о банкротстве.

 С учетом приостановления процедуры приема заявок и переноса срока подведения итогов аукциона на более позднюю дату, у Общества было 79 календарных дней (с 04 февраля 2019 года по 23 апреля 2019 года) для того чтобы оплатить задаток для участия в торгах и 37 календарных дней (с 04 февраля 2019 года по 03 марта 2019 года и с 15 апреля 2019 года по 23 апреля 2019 года) для направления заявки на участие в торгах. Кроме того, судами не принято во внимание, что Общество является одним из учредителей предприятия-должника, следовательно, располагает информацией о судебных разбирательствах в рамках дела о банкротстве. С учетом изложенного, вывод суда апелляционной инстанции о том, что в рассматриваемом случае управляющим произведено необоснованное сокращение сроков подачи заявок на участие в торгах, что повлекло ограничение круга участников торгов, противоречит фактическим обстоятельствам.

Поскольку в данном случае соблюден тридцатидневный срок, установленный пунктом 9 статьи 110 Закона о банкротстве, направленный на обеспечение равного доступа всех лиц к участию в торгах, в том числе на обеспечение возможности для потенциальных покупателей зарегистрироваться на электронной площадке, сформировать документацию, необходимую для участия в торгах, своевременно оплатить задаток и ознакомиться с подлежащим продаже на торгах имуществом должника и имеющимися в отношении этого имущества правоустанавливающими документами, в том числе путем его осмотра, судами необоснованно отказано в удовлетворении заявленных конкурсным управляющим требований.

2. Дело №А61-3029/2020:

Управление по проведению закупок для государственных обратилось (далее – Управление) с иском к УФАС о признании недействительными и отмене решения и предписания, с привлечением третьего лица - Общества. Решением суда от 24.11.2020 признано недействительными решение и предписание антимонопольного органа. Суд указал на наличие оснований для выводов УФАС о нарушении Управлением при проведении электронного аукциона требований статьи 69 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон №44-ФЗ). Вместе с тем, суд пришел к выводу о нарушении УФАС по РСО-Алания процедуры рассмотрения жалобы.

Управление, в апелляционной жалобе, не согласившись с выводами суда, просил исключить из мотивировочной части решения выводы о признании обоснованными решения и предписания антимонопольного органа.

УФАС и Общество (участник закупки), в апелляционных жалобах, не согласившись с выводами суда о нарушении УФАС по РСО-Алания процедуры рассмотрения жалобы.

Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2021 решение  суда от 24.11.2020 отменено, акты УФАС  оставлены в силе.

Из материалов дела следует, что Решением Единой комиссии Управления при проведении электронного аукциона заявка на участие в аукционе Общества Т. признана несоответствующей требованиям, установленным аукционной документацией на основании пункта 1 части 6 статьи 69 Закона №44-ФЗ, а именно в составе указанной заявки не представлены документы и информация, которые предусмотрены пунктом 4 части 5 статьи 66 Закона №44-ФЗ и позицией №43 раздела 9 аукционной документации. Решением УФАС Единая комиссия Управления признана нарушившей требования части 7 статьи 69 Закона №44-ФЗ, выдано предписание о необходимости устранить нарушения.

В соответствии с частями 1, 3 статьи 64 Закона №44-ФЗ документация об электронном аукционе должна содержать информацию, указанную в извещении о проведении электронного аукциона. При осуществлении закупки заказчик устанавливает единое требование к участникам закупки о соответствии требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки (пункт 1 части 1 статьи 31 Закона № 44-ФЗ). На основании части 7 статьи 69 Закона № 44-ФЗ принятие решения о несоответствии заявки на участие в электронном аукционе требованиям, установленным документацией о таком аукционе, по основаниям, не предусмотренным частью 6 настоящей статьи, не допускается.

Согласно постановлению Правительства РФ от 04.02.2015 №99 «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям» (далее - Постановление № 99) исчерпывающим перечнем документов, подтверждающим соответствие участника закупки являются: копия исполненного контракта (договора); копия акта (актов) выполненных работ, содержащего (содержащих) все обязательные реквизиты, установленные частью 2 статьи 9 Федерального закона от 21.11.1996 №129- ФЗ «О бухгалтерском учете», и подтверждающего (подтверждающих) стоимость исполненного контракта (договора) (за исключением случая, если застройщик является лицом, осуществляющим строительство). Указанный документ (документы) должен быть подписан (подписаны) не ранее чем за 3 года до даты окончания срока подачи заявок на участие в закупке; - копия разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию (за исключением случаев, при которых разрешение на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию не выдается в соответствии с градостроительным законодательством Российской Федерации). Частью 1 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой 5 документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, проектной документацией, а также соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенному использованию земельного участка или в случае строительства, реконструкции линейного объекта проекту планировки территории и проекту межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), проекту планировки территории в случае выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Как следует из содержания заявки Общества на участие в аукционе, к заявке приложены, в том числе: копия государственного контракта с дополнительными соглашениями к нему, на сумму 192330101р; решение единственного учредителя (участника) Общества об одобрении сделок по результатам аукционов в электронной форме; акты о приемке выполненных работ; разрешение на ввод объекта в эксплуатацию; акт приемки законченного строительством объекта. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию подписано уполномоченным должностным лицом, содержит гербовую печать, а также все обязательные реквизиты и является действующим официальным документом.

Согласно пункту 4 части 5 статьи 66 Закона №44-ФЗ вторая часть заявки на участие в электронном аукционе должна содержать решение об одобрении или о совершении крупной сделки либо копию данного решения в случае, если требование о необходимости наличия данного решения для совершения крупной сделки установлено федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и (или) учредительными документами юридического лица и для участника 6 такого аукциона заключаемый контракт или предоставление обеспечения заявки на участие в таком аукционе, обеспечения исполнения контракта является крупной сделкой.

Частью 3 статьи 46 Федерального закона от 08.02.1998 №14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» установлено, что принятие решения о согласии на совершение крупной сделки является компетенцией общего собрания участников общества. При этом, частью 7 статьи 46 названного Закона №14-ФЗ установлено, что положения статьи 46 закона применяются к обществам, состоящим из одного участника, который одновременно является единственным лицом, обладающим полномочиями единоличного исполнительного органа общества.

В рассматриваемом деле, директором и единственным учредителем Общества является Э. Таким образом, не требовалось решение директора и единственного учредителя (участника) Общества Э. об одобрении сделок по результатам аукционов в электронной форме. В составе второй части заявки на участие в аукционе Общества Т. в качестве своего соответствия дополнительным требованиям, были также представлены акты о приемке выполненных работ. Один из указанных актов о приемке выполненных работ не содержит даты его составления.

Однако соблюдение (несоблюдение) формы/оформления представленного таким участником документа не может являться формальным основанием для отказа в допуске такого участника к участию в закупке.

Представление участником закупки в составе заявки на участие в закупке контракта (договора) без приложений (образцов актов приемки выполненных работ, технического задания, смет, проектной документации и иных документов) к нему не является основанием для вывода об отсутствии у участника закупки, подавшего такую заявку, требуемого в соответствии с Постановлением №99 опыта выполнения работ.

В случае отсутствия в составе заявки на участие в аукционе приложений к копии исполненного контракта (договора) не может являться формальным основанием для отказа в допуске такого участника к участию в закупке.

Общество в составе второй части заявки на участие в аукционе, кроме акта о приемке выполненных работ, были представлены иные акты о приемке выполненных работ, содержащие все обязательные реквизиты.

С учетом изложенных обстоятельств, заявка Общества соответствовала требованиям Закона №44-ФЗ и Постановления Правительства РФ от 04.02.2015 №99. В нарушение требований части 7 статьи 69 Закона №44-ФЗ, Единой комиссией Управления было принято решение о признании второй части заявки Общества, не соответствующей требованиям, установленным аукционной документацией. Действия Единой комиссии Управления по проведению закупок, выразившиеся в принятии решения о признании второй части заявки Общества на участие в аукционе не соответствующей требованиям, установленным аукционной документацией, правомерно признаны незаконными, нарушающими требования Закона №44-ФЗ.

С учетом изложенного, признаются правильными выводы суда первой инстанции о нарушении Управлением по проведению закупок требований Закона №44- ФЗ, о признании обоснованными решения и предписания УФАС.

В части выводов суда первой инстанции о нарушении УФАС процедуры рассмотрения жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии существенных нарушений при рассмотрении жалобы, влекущих признание оспариваемого решения УФАС по РСО-Алания недействительным.

Согласно части 1 статьи 106 Закона №44-ФЗ после подачи жалобы и принятия ее к рассмотрению контрольный орган в сфере закупок в течение двух рабочих дней с даты поступления жалобы размещает в единой информационной системе информацию о поступлении жалобы и ее содержании, а также направляет участнику закупки, подавшему жалобу, заказчику, оператору электронной площадки, оператору специализированной электронной площадки, в уполномоченный орган, уполномоченное учреждение, специализированную организацию, комиссию по осуществлению закупки, действия (бездействие) которых обжалуются, уведомления о поступлении жалобы, ее содержании, о месте и времени рассмотрения жалобы.

В соответствии с пунктом 3.18 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного приказом ФАС России от 19.11.2014 № 727/14, уведомление о рассмотрении жалобы направляется телеграммой либо другим способом, позволяющим подтвердить надлежащее уведомление. Учитывая сокращенные сроки рассмотрения жалобы, действующее законодательство предусматривает возможность извещения заинтересованных лиц, путем размещения информации в открытом официальном источнике в сети Интернет.

Из содержания пояснений представителя УФАС следует, что информация о поступлении жалобы Общества и текст жалобы были своевременно размещены в единой информационной системе в сфере закупок. При направлении уведомления о времени и месте рассмотрения материалов в адрес Управления была допущена ошибка в адресе электронной почты, в связи с чем, уведомление в адрес Управления не поступило. Представитель УФАС по телефону уведомил представителя Управления о времени рассмотрения. Уведомление произведено за час до рассмотрения жалобы. Данное обстоятельство уведомления Управлением подтверждено при рассмотрении настоящего дела.

Однако, как следует из доводов Управления по проведению закупок, указанное уведомление о времени рассмотрения, поступившее за час до рассмотрения, является ненадлежащим уведомлением, так как не позволило своевременно прибыть и участвовать в рассмотрении.

При этом, как следует из материалов дела, Управлением, ни во время поступления по телефону от УФАС указанного уведомления, ни после поступления уведомления до рассмотрения,  не заявлялось в адрес антимонопольной службы (любым доступным способом, в т.ч. по телефону) ходатайство об отложении рассмотрения.

Доказательств уважительных причин, препятствовавших заявлению такого ходатайства, Управлением по проведению закупок не представлено. По мнению УФАС, учитывая расположение и территориальную близость УФАС и Управления, у последнего было достаточно времени, чтобы обеспечить явку своего представителя в антимонопольный орган на рассмотрение жалобы или заявить ходатайство об объявлении перерыва в течение часа до времени рассмотрения жалобы.

В соответствии с пунктом 3.32 Регламента ФАС России по ходатайству лиц, участвующих в рассмотрении жалобы и проведении внеплановой проверки, либо по собственной инициативе, в том числе для выяснения обстоятельств, имеющих значение для принятия решения, в заседании комиссии может быть объявлен перерыв. Пунктом 3.27 Административного регламента установлено, что рассмотрение жалобы осуществляется в присутствии заявителя, заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссий по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактных управляющих, операторов электронных площадок, чьи действия (бездействие) обжалуются, заинтересованных лиц и иных лиц, выразивших желание присутствовать на заседании Комиссии.

Статьей 9 Закона №44-ФЗ закреплен принцип профессионализма заказчика, согласно которому контрактная система в сфере закупок предусматривает осуществление деятельности заказчика на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическим знаниями и навыками в сфере закупок.

В рассматриваемом случае Управление по проведению закупок, как профессиональный участник в сфере закупок для государственных нужд, располагая информацией о поступлении в адрес территориального УФАС жалобы Общества Т. (размещено в ЕИС), обладая информацией о сокращенных сроках рассмотрения жалоб, а также получив уведомление за час до рассмотрения жалобы (подтверждается представителем Управление по проведению закупок при рассмотрении настоящего дела), имело возможность заявить ходатайство о перерыве или об отложении рассмотрения, и таким образом имело возможность ознакомиться с текстом жалобы и подготовить свою мотивированную позицию.

Кроме того, Управление также имело возможность заблаговременно получить информацию о времени и месте рассмотрения жалобы из ЕИС - при наличии интереса к проведению конкретной закупки, Управление имело возможность отслеживать всю информацию, содержащуюся в ЕИС, связанную с конкретной закупкой, в том числе и информацию о поступлении жалоб. Управление в случае невозможности подготовки мотивированной позиции или для совершения иных процессуальных действий имело возможность воспользоваться своим правом и, как уже было указано, заявить ходатайство об объявлении перерыва или об отложении рассмотрения, однако, данным правом не воспользовалось.

Суд апелляционной инстанции отмечает, что явка представителя Управления на рассмотрение жалобы не носит обязательный характер (пункт 3.27 Регламента). Признавая недействительным оспариваемое решение УФАС в полном объеме, суд первой инстанции исходил из нарушения порядка рассмотрения жалобы (ненадлежащее извещение).

Суд апелляционной инстанции учитывает, что по настоящему делу оспаривается решение УФАС о признании Управления нарушившим требования части 7 статьи 69 Закона №44-ФЗ и предписание об устранении нарушений, а не решение антимонопольного органа о привлечении Управления к ответственности за совершение правонарушения и наложении штрафа.

Нарушение Управлением повлекло выдачу предписания об устранении нарушений в сфере государственных закупок и не является видом ответственности, предусмотренной Кодексом РФ об административных правонарушениях. Требование предписания об отмене итогов аукциона, требование о повторном рассмотрении вторых частей заявки на участие в аукционе, приведение аукциона в соответствие с требованиями Закона №44-ФЗ, не могут быть поставлены в зависимость от участия представителя Управления при рассмотрении жалобы участника аукциона при вышеуказанных обстоятельствах уведомления о времени рассмотрения жалобы.

Выводы суда первой инстанции о действиях (бездействии) УФАС, как существенном нарушении процедуры рассмотрения жалобы, влекущим признание недействительным оспариваемого решения и предписания УФАС, апелляционной суд считает ошибочными.

При таких обстоятельствах процедура рассмотрения жалобы в отсутствие представителя Управления, извещенного о времени и месте рассмотрения жалобы, с учетом имевшейся возможности заявить ходатайство о перерыве или об отложении рассмотрения, не может признаваться нарушающей права и интересы Управления, которое имело возможность самостоятельно получить информацию о поступлении жалобы, о времени, месте ее рассмотрения, и которое имело возможность, в случае необходимости, сообщить о перерыве или отложении рассмотрения дела, чем заказчик не воспользовался.

Обстоятельства процедуры проведения проверки и принятия решения УФАС не являются основанием для признания недействительным оспариваемого решения и предписания, поскольку Управление обладало возможностью представлять пояснения, возражения, доказательства по существу выявленных нарушений, как в период до вынесения оспариваемого решения УФАС, так и в период рассмотрения дела в суде первой инстанции. Однако, как усматривается, Управление какими-либо дополнительными доказательствами, доводами, которые могло бы представить при рассмотрении жалобы антимонопольным органом, не обладало и не представило, в том числе - и при рассмотрении настоящего дела.

3. Дело № А61-2542/2020:

Общество обратилось с иском о признании незаконными и отмене решения и предписания УФАС. Решением суда от 29.01.2021, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 06.04.2021 в удовлетворении требований Общества отказано. Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 08.06.2021 отменены судебные акты.

Из материалов дела видно и суды установили, что в Единой информационной системе в сфере закупок Общество опубликовало извещение о проведении запроса предложений в электронной форме на право заключения договора на оказание услуг по охране объектов, а также документацию для проведения указанного запроса предложений в электронной форме.

Участник закупки (компания) обратился в антимонопольный орган с жалобой на действия организатора торгов – Общества при проведении запроса предложений, указав, что заказчик в техническом задании закупочной документации установил особые требования к участнику закупки, а именно: пульт централизованной охраны (ПЦО) исполнителя должен находиться на территории Республики. Решением УФАС от 29.07.2020 жалоба компании признана обоснованной, общество – нарушившим требования части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции и абзаца «б» подпункта 1.2.1 пункта 1.2 Положения о закупках товаров, работ, услуг для нужд общества, обществу выдано предписание об устранении нарушений путем внесения изменений в закупочную документацию.

Суды, отказывая в удовлетворении требований общества, руководствовались положениями статей 65, 198, 200 АПК, статей 1, 2, 3, 6 Закона о закупках, статьей 17, 18.1 Закона о защите конкуренции.

Суды установили, что решением совета директоров общества утвержден «Единый Стандарт Закупок Общества» – Положение о закупках. Согласно Положению о закупках одним из основных принципов закупочной деятельности общества является отсутствие необоснованного ограничения конкуренции по отношению к участникам закупки – обеспечение недискриминационного доступа поставщиков (исполнителей, подрядчиков) к закупкам товаров, работ, услуг.

В оспариваемом решении антимонопольный орган пришел к выводу о том, что требование пункта 2.2 технического задания закупочной документации о том, что пульт централизованной охраны исполнителя должен находиться на территории Республики, не обусловлено объективной потребностью заказчика и ограничивает конкуренцию в рамках рассматриваемой закупки; заказчик нарушил положения части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, а также абзаца «б» подпункта 1.2.1 пункта 1.2 Положения о закупках.

Между тем суды не учли следующего. Согласно части 10 статьи 3 Закона о закупках любой участник закупки вправе обжаловать в антимонопольном органе в порядке, установленном статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, с учетом особенностей, установленных указанной статьей, действия (бездействие) заказчика, комиссии по осуществлению закупок, оператора электронной площадки при закупке товаров, работ, услуг, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки в случае осуществления заказчиком закупки с нарушением требований Закона о закупках и (или) порядка подготовки и (или) осуществления закупки, содержащегося в утвержденном и размещенном в единой информационной системе положении о закупке такого заказчика.

Обжалование осуществляется в следующих случаях: осуществление заказчиком закупки с нарушением требований Закона о закупках и (или) порядка подготовки и (или) осуществления закупки, содержащегося в утвержденном и размещенном в единой информационной системе положении о закупке такого заказчика; нарушение оператором электронной площадки при осуществлении закупки товаров, работ, услуг требований, установленных указанным Законом; неразмещение в единой информационной системе положения о закупке изменений, внесенных в указанное положение, информации о закупке, информации и документов о договорах, заключенных заказчиками по результатам закупки, а также иной информации, подлежащей в соответствии с названным Законом размещению в единой информационной системе, или нарушение сроков такого размещения; предъявление к участникам закупки требований, не предусмотренных документацией о конкурентной закупке; осуществление заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», предусмотренных частью 8.1 указанной статьи, частью 5 статьи 8 Закона о закупках, включая нарушение порядка применения указанных положений; неразмещение в единой информационной системе информации или размещение недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.

В силу части 13 статьи 3 Закона о закупках рассмотрение жалобы антимонопольным органом должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования. Согласно пункту 30 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 5, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 27.12.2017, заинтересованное лицо вправе обжаловать в антимонопольный орган действия (бездействие) заказчика при осуществлении закупок в соответствии с положениями Закона о закупках только в случаях, прямо предусмотренных частью 10 статьи 3 указанного Закона.

Оспоренное обществом решение антимонопольного органа таких оснований не содержит.

В пункте 17 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.05.2018, разъяснено, что жалобы участников закупки на действия (бездействие) заказчика подлежат рассмотрению в процедуре, предусмотренной статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, по основаниям, которые установлены частью 10 статьи 3 Закона о закупках.

Часть 10 статьи 3 Закона о закупках содержит исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающей право участника закупки на обжалование действий заказчика в административном порядке.

Указание на то, что жалоба участника закупки рассматривается антимонопольным органом в порядке, установленном статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, не свидетельствует о наличии у управления полномочий по рассмотрению жалобы участника закупки, не содержащей доводов о нарушениях, перечисленных в части 10 статьи 3 Закона о закупках, и не может рассматриваться как положение, расширяющее перечень оснований, в пределах которых антимонопольный орган компетентен рассматривать жалобы в рамках Закона о закупках. Положения статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, в том числе ее часть 17, согласно которой комиссия антимонопольного органа принимает решение по итогам рассмотрения жалобы с учетом всех выявленных нарушений, не свидетельствуют о наделении антимонопольного органа дополнительными полномочиями. Данная норма в силу своего процедурного характера не может рассматриваться как расширяющая перечень оснований, в пределах которых антимонопольный орган обладает полномочиями по рассмотрению жалоб, а лишь допускает возможность вынесения решения по итогам рассмотрения жалобы участника закупки с учетом всех нарушений, связанных с обеспечением информационной прозрачности закупок и упомянутых в части 10 статьи 3 Закона о закупках.

В отличие от закупок, осуществляемых в рамках контрактной системы для обеспечения государственных и муниципальных нужд, первоочередной целью Закона о закупках является создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности (часть 1 статьи 1 Закона о закупках), что предполагает относительную свободу заказчиков в определении условий закупок, недопустимость вмешательства кого-либо в процесс закупки по мотивам, связанным с оценкой целесообразности ее условий и порядка проведения. Воля законодателя не направлена на то, чтобы предоставить антимонопольному органу тот же объем полномочий по оперативному вмешательству в закупки, какими данный орган в силу положений части 1 статьи 99, части 1 статьи 105 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», пункта 4.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции обладает в отношении закупок для публичных нужд и в иных случаях, когда проведение торгов является обязательным в соответствии с законодательством (например, в связи с исполнительным производством, ведением банкротных процедур).

В рамках административной процедуры по рассмотрению жалоб участников закупки, установленной статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган вправе принимать решения только по тем нарушениям, перечень которых установлен в части 10 статьи 3 Закона о закупках. Подача участником закупки жалобы, в которой содержатся доводы о несоблюдении заказчиком антимонопольных требований к торгам (части 1 и 5 статьи 17 Закона о защите конкуренции), равно как самостоятельное выявление антимонопольным органом указанных нарушений, могли служить основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства и его рассмотрения в порядке, установленном главой 9 Закона о защите конкуренции. Однако антимонопольным органом данная процедура не соблюдена. Учитывая вышеизложенное, у судов отсутствовали основания для отказа в удовлетворении заявленных требований.

4. Дело № А61-4140/2020:

Общество обратилось в суд с иском у УФАС о признании недействительным решения. Решением суда от 01.07.2021, требования общества удовлетворены. 10.09.2021 Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции. 12.11.2021 постановлением АС СКО оставило в силе постановление апелляционной инстанции.

Решением суда от 01.07.2021 требования общества удовлетворены, решение антимонопольного органа признано недействительным на том основании, что установление заказчиком в документации об аукционе требований к техническим характеристиками поставляемого товара, которые ограничивают количество участников закупки, нарушают положения пункта 1 части 1 статьи 33 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной 2 А61-4140/2020 системе). Оспариваемое решение антимонопольного органа не соответствует требованиям статей 8, 33, 64 и 66 Закона о контрактной системе.

Постановлением апелляционного суда от 10.09.2021 решение от 01.07.2021 отменено, в удовлетворении заявления общества отказано, постановлением кассационной инстанции от 12.11.2021 оставлено в силе.

Апелляционный суд, признавая решение антимонопольного органа законным, исходил из того, что возможное сужение круга участников закупки с одновременным повышением эффективности использования финансирования, исходя из пункта 1 статьи 1 Закона о контрактной системе, не может само по себе рассматриваться в качестве нарушения требований Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Заказчик сформировал в аукционной документации особые требования к характеристикам товара, исходя из специфики осуществляемого вида деятельности.

Как следует из материалов дела (таможня) на сайте http://zakupki.gov.ru, a также на электронной торговой площадке http://www.roseltorg.ru разместила извещение о проведении аукциона в электронной форме на право заключения государственного контракта «Поставка химических имитаторов», а также аукционную документацию.

Общество обратилось в антимонопольный орган с жалобой, в которой ссылалось на несоответствие аукционной документации заказчика требованиям Закона о контрактной системе. В приложении к документации об аукционе «Описание объекта закупки» приведены характеристики товара, которые заявитель считает недопустимыми. Определяющими характеристиками для имитаторов запаха наркотических веществ и взрывчатых веществ для кинологической службы в совокупности является цель применения, а не химический состав. Включение в аукционную документацию излишних требований к характеристикам товара, без возможности поставки эквивалента (в случае включения в аукционную документацию описания рецептуры имитаторов), в том числе, указание процентного содержания действующих веществ, носит избыточный характер и формирует узконаправленных поставщиков, что, в свою очередь, приводит к ограничению количества участников закупки. Спорный объект закупки изготавливается единственным производителем – Обществом П.

Решением от 01.10.2020 антимонопольный орган признал жалобу общества необоснованной. Управление исходило из того, что установленные заказчиком в техническом задании требования к химическим имитаторам, набор имитаторов запахов сформулированы с учетом соблюдения законных интересов таможни. Общество не представило доказательств того, что значения характеристик закупаемых товаров, установленные заказчиком в техническом задании, соответствуют продукции, выпускаемой лишь одним производителем. Аукционная документация, размещенная в ЕИС, содержит требования к товарам, поставляемым заказчику с указанием технических характеристик. Аукционная документация свидетельствует о соответствии ее требованиям пункта 1 части 1 статьи 64, пункта 2 части 3 статьи 66 и пункта 1 части I и части 2 статьи 33 Закона о контрактной системе.

Общество, не согласившись с решением антимонопольного органа, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 Закона о контрактной системе.

Пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе установлено, что в описание объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости).

Исходя из многочисленной судебной практики потребности заказчика являются определяющим фактором при установлении требований к объекту закупки. Заказчик вправе определить такие требования к качеству, техническим и функциональным характеристикам товара, которые соответствуют его потребностям с учетом специфики деятельности и обеспечивают эффективное использование бюджетных средств.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.12.2010 № 11017/10, от 29.01.2013 № 11604/12, основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько  обеспечение максимально широкого круга участников закупок для государственных и муниципальных нужд, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов. В этой связи включение в документацию о торгах условий, которые в итоге приводят к исключению из круга участников размещения заказа лиц, не отвечающих таким целям, не может рассматриваться как ограничение. Аналогичная правовая позиция изложена в определении Верховного Суда Российской Федерации от 30.10.2014 № 304-КГ14-3003.

Описание объекта закупки, характеристики имитаторов запаха наркотических веществ, взрывчатых веществ, бумажных денег, табачных изделий указаны в приложении № 3 к документации об аукционе. Таможня (заказчик), являющаяся учреждением экономической безопасности государства, сформировала в аукционной документации особые требования к характеристикам товара, исходя из специфики осуществляемого вида деятельности.

Апелляционный суд правомерно исходил из того, что требования к предлагаемому к поставке товара сформированы заказчиком исходя из его потребности, что не может само по себе рассматриваться как ограничение количества потенциальных участников данной закупки.

Общество в нарушение статьи 65 АПК РФ не представило доказательств объективного отсутствия у заказчика необходимости в получении именно такой продукции, с теми качественными, функциональными и техническими характеристиками, которые указаны в аукционной документации. Предметом аукциона является поставка, а не изготовление товара, в связи с чем отсутствие у общества товара, запрашиваемого заказчиком, не свидетельствует о невозможности его приобретения заявителем в целях участия в аукционе.

У антимонопольного органа отсутствовали правовые основания считать заказчика нарушившим требования Закона о контрактной системе.

Суд кассационной инстанции находит выводы апелляционного суда законными и обоснованными, сделанными при правильном применении норм материального и процессуального права, с установлением всех обстоятельств по делу, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора по существу.

Апелляционный суд обоснованно учел судебную практику по спорам с аналогичными обстоятельствами (постановление Арбитражного суда Московского округа от 06.05.2021 по делу № А40-128431, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 25.08.2021 по делу № А65-18798/2020).

5. Дело №А61-195/2020:

Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и подлежащим отмене акта внеплановой камеральной проверки УФАС. Решением суда от 25.06.2020 в удовлетворении требований отказано. Постановлением апелляционной инстанции от 28.09.2020 решение отменено, производство по делу прекращено.

Как следует из материалов дела, по результатам проведенного аукциона между Заказчиком и Обществом был заключен государственный контракт на поставку (мяса кур).

УФАС проведена внеплановая камеральная проверка электронного аукциона, как уполномоченного органа с целью выявления нарушения законодательства Российской Федерации о контрольной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. По результатам проведенной проверки УФАС 24.10.2019 составлен Акт внеплановой камеральной проверки о нарушениях требований части 12 статьи 95 Закона о контрактной системе.

Решением суда от 25.06.2020 в удовлетворении требований отказано.

В то же время, суд первой инстанции не учел следующее. В силу положений пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Пунктом 2 части 1 статьи 29 АПК РФ установлена компетенция арбитражных судов для дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным правовым актом государственного органа понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом в отношении конкретного лица, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающие права и охраняемые законом интересы и влекущие неблагоприятные юридические последствия для этого лица.

В соответствии с частью 2 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе) УФАС как контрольный орган вправе осуществлять контроль в сфере закупок, который осуществляется в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок.

Частью 22 статьи 99 Закона о контрактной системе предусмотрено, что при выявлении в результате проведения контрольным органом в сфере закупок плановых и 4 внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок контрольный орган в сфере закупок вправе: 1) составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, рассматривать дела о таких административных правонарушениях и принимать меры по их предотвращению в соответствии с законодательством об административных правонарушениях; 2) выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе об аннулировании определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); 3) обращаться в суд, арбитражный суд с исками о признании осуществленных закупок недействительными в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Акт проверки, составленный антимонопольным органом, закрепляя результат ее проведения, сам по себе не порождает прав и обязанностей лица, поскольку не устанавливает факта нарушения антимонопольного законодательства, не содержит обязательного для исполнения требования, а лишь фиксирует признаки выявленных нарушений, в связи с чем не подлежит оспариванию в судебном порядке.

Согласно положениям статьи 25.1 Закона о защите конкуренции в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства антимонопольный орган вправе проводить плановые и внеплановые проверки федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов и организаций, а также государственных внебюджетных фондов, коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей (далее - проверяемое лицо).

По результатам проведенной проверки антимонопольным органом составляется акт (часть 1 статьи 25.6 Закона о защите конкуренции), который содержит сведения о результатах ее проведения, в том числе о выявленных признаках нарушения антимонопольного законодательства.

Акт проверки составляется в двух экземплярах, один из которых вручается или направляется по почте проверяемому лицу или его представителю, которые вправе представить в антимонопольный орган (руководителю инспекции) свои письменные возражения по его содержанию.

Таким образом, акт проверки, закрепляя результат ее проведения, лишь фиксирует факт выявленных нарушений, не содержит обязательного для исполнения требования, сам по себе не порождает прав и обязанностей проверяемого лица и, следовательно, не подлежит оспариванию в судебном порядке.

Суд апелляционной инстанции находит, что акт от 24.10.2019, в котором изложено оспариваемое решение, не имеет признаков ненормативного правового акта, поскольку он имеет констатирующий, а не властный и обязывающий характер, не содержит обязательных предписаний и не ограничивает права и законные интересы общества.

Кроме этого, названный акт не является окончательным решением по выявленным нарушениям, поэтому он не может быть обжалован в судебном порядке в соответствии со статьей 29 АПК РФ.

При таких обстоятельствах производство по настоящему делу подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, в соответствии с которым, арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в суде.

        Выводы и предложения по результатам обобщения

При анализе рассмотренных дел, связанных с применением антимонопольного законодательства, случаев нарушения и незаконного рассмотрения дел не выявлено. 

Данный Обзор практики рассмотрения дел, связанных с обжалованием решений и действий (бездействия) антимонопольных органов, за 2020 – 2021 годы направлен на создание единообразной практики рассмотрения арбитражным судом Республики Северная Осетия-Алания данной категории дел.

       Судья                                                                          Коптева М.Б.

 

Сервис временно не доступен